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我國行政公益訴訟工作面臨的難點問題
時間:2018-07-26  作者:  新聞來源:  【字號: | |

我國行政公益訴訟工作面臨的難點問題 

廣南縣人民檢察院 

楊國才、胡朝峰、趙世梅 

 

  為了深入貫徹落實黨中央關于“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”,全國檢察機關積極響應,緊緊圍繞“公益”這個核心,積極排查案件線索,嚴格做好訴前程序,在兩年多的時間里取得了豐碩的成果,同時也積累了許多寶貴的經驗。截止201712月,全國檢察機關共收集公益案件線索16159件。其中,行政公益案件共收集線索14831件,占全國檢察機關收集公益案件線索的91.78%;民事公益案件線索1328件,占8.22%。全國檢察機關共立案9918件。其中,行政公益案件共立案9624件,占全國檢察機關立案數的97.04%;民事公益案件294件,占2.96%。全國檢察機關共提出檢察建議和發布公告8937件,其中,行政公益訴前程序案件共8781件,占全國檢察機關總件數的98.25%;民事公益訴前程序案件156件,占1.75%。全國檢察機關共提起公益訴訟233件,其中,行政公益訴訟130件,占55.79%;民事公益訴訟29件,占12.45%;刑事附帶民事公益訴訟74件,占31.76%。試點期間各試點地區提起的1150件公益訴訟案件中,從訴訟類型看,行政公益訴訟862件,占93.90%;民事公益訴訟38件,占4.14%;行政公益附帶民事公益訴訟2件,占0.22%;刑事附帶民事公益訴訟16件,占1.74%[最高人民檢察院辦公廳:《全國檢察機關公益訴訟辦案工作201712月份情況通報》.高檢辦字〔20184.] 

  可以看出,行政公益訴訟在試點工作開展以來有了較為迅猛的發展。究其原因,一方面是以往的公益訴訟案件嚴重缺乏法律、法規支撐,導致檢察機關及相關民事主體難以提起公益訴訟,另一方面是公益訴訟案件涉及到相關行政機關自身利益、社會經濟發展,以及司法權與行政權的獨立性,導致訴訟難以啟動。目前,通過兩年多的實踐證明,提出并構建行政公益訴訟制度是完全符合我國社會經濟、文化發展需求的,也正是新時代下國家、社會對檢察機關法律監督職責提出的新要求、新使命。但也應當看到,我國自行政公益訴訟試點工作開展以來,在維護國家、社會公共利益方面取得了諸多成效的同時,也暴露出行政公益訴訟制度在設計上的一些弊端。 

  一、受案范圍界定難 

  目前我國在行政公益訴訟的立法上,都僅列舉了生態環境保護、國有資產保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓等領域侵害公共利益的案件,但對于因侵害勞動者權益、行業不正當競爭、行業壟斷等涉及公共利益的案件是否可以提起行政公益訴訟并沒有明確規定,這導致相關試點地區檢察機關對于此類行政行為是否侵害公共利益難以作出認定,使得案件不能啟動。如何對公共利益進行界定,在我國包括《憲法》在內的相關法律都未作出明確解釋。行政公益訴訟的目的就是為了維護國家和社會的公共利益,倘若沒有對何為公共利益加以明確,必然會導致檢察機關在行使法律監督職權,維護國家、社會公共利益時,陷入無法可依的窘境,阻礙了行政公益訴訟的發展。 

  二、舉證責任劃分不科學 

  根據《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》的規定,檢察機關依據法律授權享有原告資格,在行政公益訴訟中參照原告的訴訟權利義務進行訴訟,并對部分實體及程序問題進行舉證。但從目前的實踐工作來看,檢察機關幾乎承擔了所有的舉證責任。一方面由于兩高院的“實施辦法”為司法解釋,無法從法律層面對行政機關的舉證責任加以限定,另一方面理論界對檢察機關的原告身份仍存在爭論,認為檢察機關是特殊的法律監督機構,不能完全照搬行政訴訟法中“舉證責任倒置”的規定,否則會造成行政訴訟原理的矛盾和訴訟權利義務的不平等。由此帶來的問題是,因為民行部門僅具有社會普遍認知度不高的調查核實權,而不具有強制執行權,導致實踐中在沒有環保執法等部門的配合下,根本無從對相關企業進行調查取證,甚至可能會遭到暴力阻止取證,這給檢察人員的工作帶來了巨大的安全隱患。 

  三、行政公益訴訟工作阻力 

  首先在案件啟動上,特別是在環境保護領域,涉事相關企業大多都是當地政府部門“費盡周折”好不容易“請進來”的,是能夠給當地經濟發展帶來巨大效益的支柱性產業,更是當地政府政績的體現。檢察機關若提起行政公益訴訟,勢必給當地政府帶來利益沖突。一方面,不監督不起訴,就無法保護公共利益;另一方面,起訴又會加劇檢察機關與相關行政部門之間的矛盾。賴于體制因素,檢察機關在提起行政公益訴訟上難以起步。 

  其次在案件審理上,目前行政公益訴訟極少出現敗訴的情形,特別是案件還在訴前程序時就已經得到解決,但看似已經解決的問題,實踐工作的背后卻是相關行政部門有礙于部門形象和政績考量,積極與檢察機關協商“私了”,導致很多案件撤訴,不能進入審判程序。于此帶來的便是行政公益訴訟在執行效果上的執行難和監督難的問題。兩高院出臺的”實施辦法”僅為檢察機關對行政機關賦予了幾個“無關疼癢”的訴訟請求,即“撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等”。如此訴求,不僅在執行上無法予以強制,也導致相關行政部門敷衍了事,應付收場,也會在經濟利益、公共利益和政績三者之間左右為難。 

  行政機關本就是為了管理國家、社會公共事務而成立并為之服務的部門,而不是被動的提供行政服務。而目前的行政公益訴訟以一種外部的法律監督力量去督促行政機關履行本職工作,本身就是行政工作的敗筆,也很難進行,也很難進行,該工作也遭到了相關行政機關的不理解、不配合。最終,行政公益訴訟無法現實改變公共利益受損的局面,即使行政機關訴后積極履行職責,也只是事后的補救,而公共利益的損失卻已是實在。公眾對公益訴訟的效用,存在不確定的期待中。那么,該如何協調檢察機關與行政機關之間的關系?如何保證司法權與行政權的正確行使?如何將行政公益訴訟的作用發揮到最大化等,這些問題不能得到合理解決,將成為阻礙行政公益訴訟制度發展的屏障。 

  另外,實踐中不排除個別檢察機關對行政公益訴訟工作認識不到位,沒有大局意思,僅為應付上級檢察機關的安排部署,玩起數字游戲,集中在嚴抓試點期間突擊進行行政公益訴訟工作,完成任務要求。個別領導集體對行政公益訴訟工作抓得不深,抓得不細,對黨中央推進行政公益訴訟工作部署和立法精神領會不深、貫徹不力,出現習慣性的“等靠要”思想,等著相關部門或公眾的舉報才進行受案調查。甚至出于怕得罪行政機關及相關領導朋友的畏難情緒,僅對相關行政機關發出檢察建議,履行完訴前程序即為了事,此后不再進行監督。 

  四、行政公益訴訟成本過高 

  兩高院出臺的“實施辦法”雖然免掉了檢察機關提供行政公益訴訟的訴訟費,但卻免不掉因為提起行政公益訴訟所帶來的其他成本。比如,案件取證費用、鑒定費用、人力成本等。特別是環境生態保護的案件,檢察機關從受案到提起訴訟,不僅需要到涉事企業查詢、拍照、勘驗固定證據,還要到相關行政部門調取環評材料、企業登記信息,以及大量走訪周邊地區,制作調查筆錄、證人證言等資料,更是要耗費大量的時間去整理各種調查收集的證據、筆錄、撰寫審查報告、起訴書等工作。于此,不僅需要耗費大量的工作時間,也大大增加了民行部門的工作量。 

  另外,在證據固定和鑒定成本上,很多涉及公共利益案件均需要檢察機對具體侵害事實加以全面的證明,而相關證據的取證和鑒定又并非檢察機關能力所及。比如,水體環境污染程度、空氣質量污染程度、資產損失數額及所需修復費用等問題,這些都有待第三方鑒定機構進行鑒定并出具鑒定意見后才能知曉,而這些鑒定所需要的費用小則上千,大則上萬,這給辦公經費原本緊張的檢察機關帶來了巨大壓力。 

  再者,由于辦理行政公益訴訟過程中需要掌握和查閱大量的部門行政規章、地方行政法規,也要準確的加以認定和適用,其不僅需要辦案人員具有深厚的法律專業知識和辦案業務能力,更要充足的法律人才。但現實工作中凸顯的是民行部門被大量邊緣化,少有配備足夠的法律人員,行政公益訴訟工作,包括民事公益訴訟工作的開展,給民行部門增添了大量工作,也為民行部門是否能夠打好公益訴訟之戰畫上了問號。 

  五、檢察機關的角色沖突 

  根據《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》的規定,作為公益訴訟人的檢察機關認為未生效的第一審判決、裁定確有錯誤,應當向上一級人民法院提出抗訴。這一規定給民眾帶來了檢察機關在公益訴訟中既當運動員又當裁判員的角色沖突感,更讓行政機關產生被檢察機關“全面監督”的錯誤認識,進而使行政公益訴訟工作得不到行政機關的理解配合也在所難免。這樣的職能沖突,或者說角色定位與權利定位的不準確,確實給行政公益訴訟工作帶來了巨大的阻礙,不得不需要我們深刻反思,公益訴訟制度建立的細節問題該如何進行處理。 

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